El Conflictómetro: un análisis de la conflictividad social a mitad del gobierno de Ollanta Humala / Óscar Díaz Moscoso[1], Víctor Falconí Miñano y Julio Chumpitazi Ramírez

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El conflicto es inherente a la vida. Es una característica natural e inevitable de la existencia humana y de la interacción social. (Defensoría del Pueblo, 2014: 3)

Introducción

En la actualidad la idea de que el conflicto social es una situación inherente al ser humano parecer estar convirtiéndose en un lugar común. Aunque en no pocos casos sigue siendo percibido como algo negativo, es cada vez más frecuente que los especialistas resalten positivamente este fenómeno, como una oportunidad para resolver disputas generadas por las necesidades insatisfechas de una población, a través del diálogo y la concertación, entre otras estrategias de gestión.

Sin embargo, hasta hace menos de una década, el conflicto social en el Perú era asumido como una amenaza para la armonía social y el desarrollo del país (bajo la forma de “crecimiento económico”), que debía confrontarse mediante estrategias reactivas. Pero, el desprestigio del Estado tras la caída del fujimorismo, el reto de la transición democrática[2] y la ocurrencia de hechos lamentables como los derrames en Choropampa[3], el “Arequipazo”[4]y el asesinato del Alcalde de Ilave[5], generaron la necesidad de encontrar nueva formas de entender y tratar la conflictividad social.

La Defensoría del Pueblo fue una de las primeas instituciones en responder al llamado, asumiendo la tarea de clasificar la conflictividad y medirla estadísticamente, sin abandonar el ideal autoimpuesto de una “acción colectiva de tipo no disruptiva” (Tanaka, 2012: 36). Para ello, comenzó a reunir a través de sus oficinas defensoriales descentralizadas toda la información disponible sobe los conflictos acontecidos en diversas partes del país.

En paralelo, también elaboro una definición de conflicto social que, tras unos años de afinamiento, adquirió su forma definitiva:

El conflicto social debe ser entendido como un proceso complejo en el cual sectores de la sociedad, el Estado y las empresas perciben que sus objetivos, intereses, valores o necesidades son contradictorios y esa contradicción puede derivar en violencia. […] Conflicto y violencia NO son lo mismo. La violencia es la manifestación destructiva del conflicto social. (Defensoría, 2014: 3)

Con esos elementos la Adjuntía para la Prevención de Conflictos Sociales y la Gobernabilidad, publicó el primer (y durante mucho tiempo el único) documento oficial de carácter público sobre la conflictividad social en el Perú: el Reporte de Conflictos Sociales. Luego de 10 años, sigue siendo la herramienta más utilizada por los especialistas en conflictividad social de nuestro país, probablemente porque sus características –en especial su tipología[6]- permiten presentar datos más objetivos sobre la situación.

Por esta razón, un cuidadoso análisis comparativo de los reportes emitidos por la Defensoría en lo que va del mandato de Ollanta Humala puede ayudarnos no solo a entender la dinámica de la conflictividad social en dicho periodo, sino también la forma en que esta sigue siendo “confrontada” por el Estado y la “gran transformación” de un gobierno que en sus inicios se definía como contrario a ese estilo de gestión.

El Conflictómetro elaborado por Viceversa Consulting S.A. apunta en esa dirección. El presente artículo busca presentar dicho análisis, comenzando por la evolución de la conflictividad en el periodo señalado, para luego revisar la brecha entre conflictos latentes y activos, su distribución por departamentos y finalmente establecer algunas conclusiones.

Evolución de la conflictividad social a mitad del gobierno de Ollanta Humala

Para comprender mejor la evolución de la conflictividad social en lo que va del gobierno de Ollanta Humala, se han identificado cuatro periodos importantes. El primero corresponde a los meses iniciales, cuando se registró una subida leve pero ininterrumpida. El segundo está caracterizado por la ocurrencia de casos “emblemáticos” como Conga y Espinar. El tercero corresponde a la creación de la  Oficina Nacional de Diálogo y Sostenibilidad (ONDS). Finalmente, el cuarto corresponde a todo el año 2013 e inicios del 2014, con subidas y bajadas constantes hasta llegar a una aparente estabilidad. A continuación revisaremos con mayor detalle cada uno de estos cuatro periodos.

1. Asume Lerner: Los primeros meses del actual gobierno

Al asumir las riendas de la nación, Ollanta Humala designó como su Primer Ministro a Salomón Lerner y a varios otros líderes de izquierda como miembros de su gabinete. Este equipo tuvo que hacer frente a los 214 conflictos sociales registrados al iniciar su gestión (agosto de 2011), así como a su leve incremento en los meses siguientes (entre 1 a 2 conflictos por mes).

La mayor parte de ese incremento provenía de los conflictos “socioambiental” y muy levemente de los conflictos de demarcación territorial y laborales. Sin embargo, llamó la atención que los conflictos por asuntos de gobierno nacional y local disminuyesen entre 2 y 3 conflictos por mes. (Ver Gráfico Nº 1)

Gráfico N° 1: Conflictos sociales entre agosto y diciembre de 2011


Fuente: Reportes de Conflictos Sociales de la Defensoría del Pueblo N°90, 91, 92, 93 y 94. Elaboración: Viceversa Consulting y CEI.

Aquél año culminó con un incremento de la conflictividad social en 11.5% y de la socioambiental en 19.6%. Así mismo, este tipo de conflictos representó el 60.01% de toda la conflictividad social en diciembre del 2011. Finalmente, el promedio mensual de conflictividad social (agosto-diciembre) fue de 230.25 casos.

2. Sale Lerner, entra Valdés: la conflictividad crece

Lerner lideró personalmente la negociación de varios conflictos, pero la tremenda precisión social ejercida desde varias partes del país terminó fracturando al gabinete. El punto de quiebre se da en diciembre del 2011, cuando el Presidente Regional de Cajamarca, Gregorio Santos declara inviable el proyecto Conga (aunque no fuera su atribución). Como respuesta, el gobierno nombra como nuevo premier a Óscar Valdés, cuya política de “mano dura” es alentada por varios sectores empresariales y políticos (El Comercio, 10/06/2012 y Peru.com, 05/07/2012).

Pronto, resulta evidente que la beligerancia de Valdés era la peor respuesta posible frente a la conflictividad social. En este periodo no solo se reactivan el Caso Conga (con muertes en las provincias de Bambamarca y Celendín) y el conflicto en Espinar (Cusco), sino que también se registra un incremento de la conflictividad socioambiental de entre 3 a 5 casos mensuales, con picos históricos  en marzo (139 casos) y junio (150 casos). (Ver Gráfico Nº 2)

Gráfico N° 2: Conflictos sociales entre enero y julio de 2012



Fuente: Reportes de Conflictos Sociales de la Defensoría del Pueblo N°95, 96, 97, 98, 99, 100, 101, 102, 103, 104, 105 y 106. Elaboración: Viceversa Consulting y CEI.

Por su parte, los conflictos por asuntos de gobierno local se mantienen entre 19 y 20 casos, mientras los de gobierno nacional sufren un leve incremento hasta junio de 2012 (20 a 21 casos mensuales). Precisamente en este último mes se registra también la mayor conflictividad social del actual gobierno (247 casos).  

Finalmente, tras una serie de cuestionamientos sobre su actuación, especialmente en el caso Conga, Valdés deja su cargo en julio de aquél mismo año. (El Comercio, 23/07/2012)

3. Sale Valdés, entran Jiménez y Huaroc: la conflictividad decrece

En julio de 2012, Juan Jiménez Mayor asume la Presidencia del Consejo de Ministros (PCM) y el Poder Ejecutivo decide cambiar su estrategia de tratamiento de la conflictividad para no perder más legitimidad. Para ello se crea la Oficina Nacional de Diálogo y Sostenibilidad (ONDS) de la PCM y se nombra a Vladimiro Huaroc como su cabeza[7]. (Andina, 01/10/2012)

En este periodo la conflictividad social registrada por la Defensoría comienza a decrecer entre 3 y 5 casos mensuales y cierra el año con 227 casos. Es decir un incremento de 6.07% respecto a los inicios del gobierno humalista (agosto 2011), pero también una disminución de 0.44% respecto a inicios de año. (Ver Gráfico Nº 3)

Gráfico N° 3: Conflictos sociales entre julio y diciembre de 2012


Fuente: Reportes de Conflictos Sociales de la Defensoría del Pueblo N°101, 102, 103, 104, 105 y 106. Elaboración: Viceversa Consulting y CEI.

A pesar de esta alentadora disminución, entre agosto y diciembre del 2012 la conflictividad socioambiental se mantuvo entre los 148 y 150 casos. Es decir que al cerrar el año se habría incrementado en 24.37% respecto al inicio del actual gobierno, y también en 14.73% respecto a enero de ese mismo año; aunque el incremento fue mayor en junio y noviembre (16.28%).

También en agosto los conflictos relacionados con la erradicación de la hoja de coca alcanzan su máximo registro (2 casos), pero al mes siguiente disminuyen a cero (0), manteniéndose así hasta diciembre. Los conflictos relacionados a asuntos de gobierno local se mantienen entre los 19 y 20 casos y a los de gobierno nacional decrecen hasta llegar a 11 casos a fin de año.

4. Todo el 2013 e inicios de 2014: ¿Conflictividad estable?

En 2013 se registraron varios conflictos de gran cobertura mediática[8]. A pesar de ello, al iniciar el año la conflictividad social había disminuido a 220 casos. Al mes siguiente se registró 1 nuevo caso de conflicto socioambiental y 1 nuevo conflicto relacionado a instancias de gobierno (nacional, regional y local), pero los casos de índole laboral disminuyeron de 17 a 10, lo que significó una reducción de 41.18%. (Ver Gráfico N°4)

Gráfico N°4: Conflictos sociales entre enero de 2013 y enero de 2014


Fuente: Reportes de Conflictos Sociales de la Defensoría del Pueblo N°107, 108, 109, 110, 111, 112, 113, 114, 115, 116, 117, 118 y 119. Elaboración: Viceversa Consulting y CEI.

Así mismo, entre marzo y abril de 2013 los conflictos socioambientales alcanzan su pico más alto en lo que va del gobierno actual con 154 casos, de los cuales 8 eran completamente nuevos. Sin embargo, en términos globales la conflictividad socioambiental disminuyó un 5.44% entre enero y diciembre de 2013 y un 7.48% a enero de este año.

Por otra parte, el desgaste que vienen sufriendo los diferentes gobiernos sub-nacionales en su último año de gestión parece evidenciarse en los 23 casos de conflictos que les atañen, registrados a enero de 2014 (4 más que a inicios de 2013). Situación similar podría establecerse en el caso de los conflictos comunales: de 6 casos registrados en enero de 2013, a inicios de este año la cifra se había incrementado en 9.

Finalmente, el 2013 cierra con 216 conflictos sociales y el 2014 inicia con solo 213. Estas cifras representan, respecto a enero del 2013 una disminución de 1.81% y 3.18% respectivamente. De este modo, el balance resultar positivo en cuanto a una disminución de la cantidad global de conflictos.

Conflictos activos y latentes: la brecha se amplía peligrosamente

A pesar del enorme esfuerzo en prevención que la ONDS y la Defensoría del Pueblo vienen realizando por separado, la brecha entre conflictos activos[9] y latentes[10]se ha seguido incrementando en favor de los primeros. (Ver Gráfico N°5)

Gráfico N° 5: Conflictos sociales latentes y activos

Fuente: Reportes de Conflictos Sociales de la Defensoría del Pueblo N°107, 108, 109, 110, 111, 112, 113, 114, 115, 116, 117, 118 y 119. Elaboración: Viceversa Consulting y CEI.

Cuando inicio el actual gobierno, la diferencia era de 31.78 puntos porcentuales a favor de los conflictos activos, cerrando el año 2011 con una diferencia 33.64 puntos. Aunque esta brecha fue menor que la registrada en octubre del mismo año (41.94 puntos), la diferencia seguía siendo significativa.

En febrero de 2012, la brecha a favor de la conflictividad activa disminuyó hasta los 32.76 puntos, pero volvió a incrementarse a 36.84 puntos en junio y 37.44 puntos en agosto del mismo año. Esta diferencia alcanzó nuevos picos en noviembre con 46.08 puntos y diciembre con 44.5 puntos.

Durante el 2013 y el inicio del 2014 tampoco han sido muy alentadores. En este periodo la diferencia a favor de la conflictividad activa nunca bajó de los 43.64 puntos porcentuales e incluso llegó peligrosamente a los 58.64 puntos en agosto y 58.69 puntos a inicios de este año.

Rompiendo mitos: Las regiones con mayor y menor conflictividad[11]

En el imaginario popular existe la tendencia a identificar ciertas regiones como conflictivas.  Esto puede deberse principalmente a la exposición mediática de algunos casos emblemáticos, como Conga en Cajamarca, EGASA y luego Tía María en Arequipa, Tintaya en Cusco, Ilave en Puno, Bagua en Amazonas o la minería ilegal en Madre de Dios. Sin embargo, basta una rápida revisión de los datos para empezar a sospechar que en muchos casos solo se trata de un mito. (Ver Cuadro N° 1)

Cuadro N° 1: Conflictividad por departamentos (agosto 2011 – enero 2014)

Fuente: Reportes de Conflictos Sociales de la Defensoría del Pueblo N°90 y 119. Elaboración: Viceversa Consulting y CEI

A inicios del mandato de Ollanta Humala los departamentos con mayor conflictividad fueron Puno y Ancash (22 y 18 casos respectivamente). Sin embargo desde noviembre del 2011, Puno comienza caer hasta llegar a su cifra más baja en agosto del 2013 (17 casos) e iniciar el 2014 en tercera posición (19 casos). Ancash en cambió, no solo se mantuvo sino que incluso alcanzó un pico de conflictividad entre abril y mayo de 2013 (33 casos), y aunque decayó en los meses siguiente, le alcanzó para ocupar el primer puesto (26 casos en enero de 2014).

Apurímac inicio el periodo en octavo lugar (11 casos), pero desde enero de 2013 registra un incremento sostenido en su conflictividad (19 casos), en su momento desplazando a Puno del segundo lugar y hoy a punto de desplazar a Ancash del primer lugar (con 23 casos). Lo curioso es que la mayoría de sus conflictos atañen a lo socioambiental y a empresas mineras, a pesar de no existir ningún yacimiento minero en explotación[12]. Sin duda, los científicos sociales peruanos deberían prestarle mayor atención a este hecho.

Cusco, la región que recibe más turistas en el país, inició el periodo en tercer lugar (17 casos) y, aunque en abril del 2013 llegó a ocupar la octava posición (14 casos), comienza el 2014 en cuarto lugar (16 casos). Por otro lado, Cajamarca inicia entre las 4 regiones con mayor conflictividad, pero desde Julio de 2012 hasta enero de 2014 (más de año y medio) se mantiene en el sexto lugar con 14 casos. Pero, el caso que derrumba completamente un mito es Arequipa, que ocupó el décimo lugar en enero 2014 (11 casos), mientras que en julio del 2012 ocupó el décimo noveno puesto (3 casos).

Amazonas, la región del “Baguazo”, solo pudo alcanzar la decimo quinta posición en marzo del 2013 (2 casos) y para enero de 2014 apenas se ubica en el decimo sexto puesto del ranking (aunque registra 5 casos). Por su parte, Madre de Dios llegó a alcanzar el decimo tercer puesto en agosto del 2011 (6 casos, 2 de ellos con sus vecinos Cusco y Puno) y para enero de 2014 ocupó apenas el vigésimo tercer puesto (1 caso). (Defensoría, 2011: 6-8)

Un dato curioso es que Lima Metropolitana (incluida desde marzo del 2013) apenas tiene un caso de conflictividad registrado (enero de 2014) a pesar de la gran cantidad de huelgas que ocurren todos los meses; mientras que Lima Provincias (considerada como otra región) incluso llegó a ocupar el cuarto puesto en julio del 2012. ¿Cuál será la razón para este desfase? Esta respuesta es materia para otro artículo.

Conclusiones

En líneas generales, de acuerdo a todo lo expuesto y analizado hasta el momento es posible establecer las siguientes conclusiones:

·         Durante la primera mitad del gobierno de Ollanta Humala se ha registrados importantes picos en la conflictividad social. Sin embargo, en los últimos 5 meses la tendencia ha sido a la baja (disminuyen  3 a 5 conflictos sociales mensuales). De esta manera, el balance a fin de año comenzó a ser positivo (216 casos) y mejoró aun más al empezar el 2014 (213 casos). Parte de estas mejoras podían deberse a una mayor capacidad del Estado para gestionar la conflictividad social (la Defensoría del Pueblo y la ONDS juegan un papel importante aquí), pero también para emprender acciones de fuerza consensuadas con diversos sectores sociales y políticos (por ejemplo la interdicción a operaciones mineras ilegales). Estos avances podrían perderse si el nuevo premier, René Cornejo, decide volver a la política de “mano dura” que caracterizó al periodo “Valdés”.

·         El incremento en la brecha a favor de los conflictos activos frente a los latentes ha sido una constante a lo largo del periodo analizado. Es así que al iniciar este año, el primer tipo de conflicto alcanzó el 79.34% del total, mientras que el segundo solo llego al 20.66%. Ese mismo mes, la mayor parte de los conflictos activos fueron de tipo socioambiental (69.23%), sobre todo relacionados con la actividad minera (73,5%). Este fenómeno parece indicarnos con claridad que a pesar de la reducción en el número de conflictos en el país, los casos que quedan muestran un comportamiento proclive a encontrar cursos de colisión entre los actores en disputa.

·         Durante los últimos 16 meses, las Regiones con mayor conflictividad social han sido Ancash, Apurímac y Puno. Los dos últimos no tienen muchos proyectos mineros formales, pero sí registran una gran cantidad de mineros informales (3000 y 5000 aprox., respectivamente). Así mismo, aunque Ancash a ocupado el primer lugar de conflictividad desde julio de 2012, la tendencia actual es que sea desplazado por Apurímac (solo tienen 3 casos de diferencia). Recordemos que esta última región desplazó a Puno del segundo lugar desde enero de 2013. También resulta significativo que actualmente todas las regiones tengan por lo menos un conflicto social.

·         Durante el 2013 los meses que registraron mayor cantidad conflictos nuevos (7 casos) fueron agosto, setiembre y octubre. Este nuevo año inició con 3 nuevos casos (incluye un conflicto cocalero). Por otra parte, apenas se pudo resolver un conflicto (tipo laboral – Áncash), el índice más bajo desde febrero 2013. Finalmente, de los 81 casos que se encuentran en proceso de diálogo, más de la mitad (51%), iniciaron el proceso después de algún episodio de violencia. Estas cifras indican cierto debilitamiento de la estrategia de gestión de la conflictividad social que venía aplicando el gobierno, lo cual resulta preocupante si tomamos en cuenta que el 2014 es un año electoral, en el que disputa la distribución de poder en los diferentes gobiernos sub-nacionales.

Bibliografía

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Reporte de conflictos sociales Nº101. Lima: Adjuntía para la Prevención de Conflictos Sociales y la Gobernabilidad de la Defensoría del Pueblo, julio de 2012. Disponible en http://sinia.minam.gob.pe/index.php?accion=verElemento&idElementoInformacion=1230

Reporte de conflictos sociales Nº102. Lima: Adjuntía para la Prevención de Conflictos Sociales y la Gobernabilidad de la Defensoría del Pueblo, agosto de 2012. Disponible en  http://sinia.minam.gob.pe/index.php?accion=verElemento&idElementoInformacion=1238

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TANAKA, Martín. «¿Por qué el Estado no responde adecuadamente a los conflictos sociales?» ¿Qué hacer al respecto?». Economía y Sociedad, 2012 , no. 79, p. 36-46. Disponible en: http://old.cies.org.pe/files/documents/EyS/79/05-TANAKA.pdf



[1] Comunicador social y analista político, especialista en temas de responsabilidad social empresarial, prevención y gerenciamiento de conflictos Sociales y crisis comunicacionales. Actualmente se desempeña como Presidente Ejecutivo de Viceversa Consulting S.A.
[2] Este proceso fue liderado por Valentín Paniagua (2000 – 2001) y continuado por Alejandro Toledo (2001- 2006). Entre los objetivos trazados destaca el fomentar participaciones políticas más horizontales y descentralizadas, así como otra serie de reformas en el Estado. (Paniagua, 2001)
[3] En Junio del 2001, una empresas contratista de Minera Yanacocha, provocó accidentalmente el derrame de 151 Kg. de mercurio en el distrito de Choropampa, provincia de Chota en el departamento de Cajamarca.
[4] Acontecido en 2002, fue una reacción del pueblo arequipeño contra la “venta de Egasa, que el gobierno de Toledo tercamente pretendió concretar. […] provocó una crisis política, detuvo privatizaciones y sirvió de ejemplo para darle valor a la calle”. (La República, 10/06/12)
[5] Ocurrido en 2004, el conflicto en Ilave fue atizado por pobladores de Centros Poblados Rurales y Urbanos, quienes solicitaban procesos participativos de rendición de cuentas, así como por el interés político del Teniente Alcalde y los candidatos derrotados en 2002. (Pajuelo, 2005).
[6] Este reporte establece una tipología del conflicto basada en el marco del conflicto, el tipo de competencia, de recursos o atribuciones en disputa: socioambiental, laboral, comunal, gobierno local, gobierno regional, asuntos de gobierno nacional, demarcación territorial y electorales, entre otros. (Defensoría, 2014)   
[7] El gobierno sugirió que la Defensoría del Pueblo no realizaba una “labor estadística” al medir la conflictividad. Por esta razón la ONDS preparó una nueva medición, según las necesidades del ejecutivo (La República, 15/11/2012). Este trabajo se vio plasmado en el informe mensual Willaqniki, que establece una tipología del conflicto basada en quienes son los actores que “ponen en riesgo la gobernabilidad”. (ONDS, 2012. 17-20)
[8] Entre ellos destaca la paralización de los gremios de trabajadores del sector salud (médicos, enfermeras, obstetras), las protestas relacionadas a la reforma universitaria o los sucesos relacionados con la “repartija” de instituciones autónomas del Estado (Defensoría del Pueblo, Tribunal Constitucional y Banco Central de Reserva), entre otros.
[9] “Es el conflicto social expresado por alguna de las partes o por terceros a través de demandas públicas, formales o informales”. (Defensoría, 2014: 3)
[10]  “Es el conflicto social no expresado públicamente. Permanece oculto, silencioso o inactivo […]”. (Ídem)
[11] La Defensoría del Pueblo considera los conflictos que atañen a cada departamento de modo individual para elaborar su ranking, dejando de lado aquellos que involucran a dos o más departamentos vecinos. El presente trabajo considera ambos rubros para obtener una cifra final. Por ello, en caso de empate, se prioriza la región con mayor número de "conflictos activos".
[12] El megaproyecto minero Las Bambas, ubicado en el distrito de Chalhuahuacho, recién entraría en operaciones en 2015.

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