Balance del proceso de descentralización / Alan Salinas

16:26:00


A diez años de iniciado el proceso de descentralización, es necesario hacer un balance del tema: ¿cuánto hemos avanzado?, ¿qué temas son los avanzados?, ¿y cuál es la agenda pendiente para el gobierno entrante?


La descentralización, como la principal reforma del Estado peruano, ha permitido descentralizar democráticamente competencias, funciones y recursos –es decir, poder– a las instancias sub nacionales[1] (léase gobiernos regionales y locales) con la finalidad de identificar y priorizar las necesidades para una implementación eficiente y sostenible de políticas públicas. 

Dicho proceso en países como el Perú, históricamente centralista, confronta dos grandes desafíos[2]: 1) encontrar el ritmo apropiado, y 2) asegurar la coordinación y sinergia entre niveles, así como al interior de cada uno de ellos.

Sin ritmo no hay movimiento

En lo referente al primer punto, el desafío conlleva a elegir entre transferir funciones y recursos para crear capacidades desde el ejercicio de la gestión y la necesidad de asegurar capacidades antes de transferir las funciones.

En ese sentido, la reforma del capítulo constitucional acerca de la descentralización, priorizó la transferencia de funciones tanto para el nivel de gobierno regional como para el gobierno local. 

A la fecha, según lo señalado por la ex Presidenta del Consejo de Ministros, Rosario Fernández, el avance de la transferencia de funciones[3] es en sus grandes líneas el siguiente:

  • En el caso de gobiernos regionales, del total de 4810 funciones a transferir (185 funciones señaladas en la Ley Orgánica de Gobiernos Regionales-LOGR, multiplicadas por 26 gobiernos regionales) se ha entregado 4,342 funciones (90,3%), estando pendiente 468[4]
  • Con relación a los gobiernos locales, la transferencia de funciones señaladas en la Ley Orgánica de Municipalidades está pendiente aún. Este asunto estará incorporado dentro de un plan de transferencia de mediano plazo 2011-2015 [5]Desde 2003 hasta la fecha, las transferencias se han focalizado en determinados fondos, programas, proyectos y activos, entre los que destaca el Programa de Complementación Alimentaria; así como las experiencias piloto en materia de municipalización de la educación (35 municipalidades distritales de 144 programadas) y la transferencia de la gestión de la atención primaria de salud (40 pilotos distritales de 100 programados)[6].

Sobre estas dos últimas hubiera sido muy conveniente que el Informe PCM aporte una evaluación de su implementación, incluyendo conclusiones en torno al tipo de programa piloto llevado adelante, además del señalamiento de perspectivas de continuidad o cambio de estrategia, lo mismo que acerca de las posibilidades de su replicabilidad.

Coordinación y sinergia

Este punto implica identificar las complementariedades, reconocer los límites de las competencias y determinar una instancia que juzgue en caso de conflicto. Es imperativo reconocer qué procesos garantizan qué resultados, así como las instancias que generan las condiciones de posibilidad de esos procesos en los diferentes niveles. 

Para tal caso, una mirada retrospectiva con relación al proceso en curso debe tener en cuenta que, en materia del ejercicio de competencias y transferencias de funciones, están pendientes algunos asuntos sumamente significativos para una gestión articulada de los tres niveles de gobierno. A continuación se mencionan algunos, entre los más importantes[7]:


1. Considerando que la Ley Orgánica del Poder Ejecutivo (LOPE) precisa que las Leyes de Organización y Funciones (LOF) de los ministerios especificarán las competencias exclusivas del Poder Ejecutivo, así como las compartidas con los gobiernos regionales y municipalidades, surgió la necesidad[8] de construir “matrices de competencias y funciones” para cada ministerio, para que cumplieran la finalidad antedicha, pero que también permitieran una revisión de consistencia en la asignación de competencias y la definición de funciones a transferir, en especial de aquellas que son compartidas[9]

La tarea de construir y validar estas matrices se encuentra pendiente[10] pese a reiterados compromisos adquiridos por los órganos responsables de la PCM, tanto de la Secretaría de Gestión Pública como de la Secretaría de Descentralización, pero también por parte de las dependencias responsables sobre descentralización de cada ministerio. Su importancia es evidente puesto que son insumos necesarios para el examen de la articulación, en cada material sectorial, entre niveles de gobierno.


2. El balance en materia de leyes de organización y funciones de los diversos ministerios, arroja incumplimiento[11] de la norma de plazos señalada en la LOPE. 

3. También se debe advertir, en tercer lugar, la existencia de un conjunto de normas que han incorporado competencias y funciones aprovechando la apertura que en cada caso señalan la interpretación de las leyes orgánicas. En ese sentido, no se modifican leyes orgánicas vigentes. De acuerdo a ello, el proceso legislativo, del periodo 2006-2011, ha tenido diversos alcances que se podrían reseñar de la siguiente manera con ejemplos representativos[12]

  • Se les faculta responsabilidades: La Ley 28183 brinda responsabilidad a los gobiernos regionales para desarrollar proyectos de Parque Industrial y para que el presidente del gobierno regional (o su representante) presida su Consejo Directivo; Ley 29124, responsabilidades de gobierno regional en la cogestión del primer nivel de atención de salud.
  • Se incorpora representación en instancias nacionales: La Ley 28749 ordena la representación de alcaldes en el Consejo Nacional de Seguridad Ciudadana; y la Ley 29125, la representación de presidentes de gobiernos regionales en Consejo Directivo del Foniprel.
  • Se plantea la posibilidad de participación en obras: La Ley 28749 promueve la participación de gobiernos regionales y locales en obras de electrificación rural.
  • Se autorizan nuevos usos para los recursos procedentes del canon, regalías, y otros recursos, en algunos casos autorización excepcional o temporal: La Ley 29001 faculta a los gobiernos regionales y locales para que atiendan a la población afectada por desastres haciendo uso de dichos recursos. Y la Ley 29010 que permite disponer de recursos a favor de la PNP.
4. Todas estas normas contienen loables intenciones, sin embargo no siempre han pasado por el filtro de criterios de diseño de gestión pública descentralizada, que permitan no entrabar más la tarea del ordenamiento de funciones y responsabilidades en los tres niveles de gobierno, con criterios de eficacia y eficiencia para el servicio ciudadano.[13]


Agenda pendiente

Expuesto lo avanzado, es necesario retomar una instancia crucial en el proceso de descentralización, así como señalar la agenda pendiente que hasta la fecha se ha escapado de las decisiones políticas. Para tal caso, dos son las prioridades: 

1. Reactivar el Consejo Nacional de la Descentralización: Dicha instancia debe ser la que lidere y sea responsable del desarrollo de capacidades en las regiones y localidades, debe identificar los cuellos de botella en el proceso de asignación de competencias y debe promover la articulación de los sectores del gobierno nacional con los sub nacionales. Durante la gestión anterior, la Secretaría de Descentralización de la PCM no ha estado a la altura de las circunstancias para conducir el proceso. 

2. Implementar la descentralización fiscal, que hasta la fecha es el menos desarrollado en el proceso. Actualmente, los gobiernos sub nacionales son dependientes de la transferencia de recursos; su espacio fiscal es reducido y su asignación no tiene relación con sus necesidades. Para tal caso, se requiere una nueva Ley de Descentralización Fiscal. 

Un horizonte como el descrito, luego de dos periodos de gobiernos regionales y municipales, permite emprender con decisión los pendientes y las inconsistencias advertidas apostando por la integración y el desarrollo.



[1] Las instancias sub nacionales son centros de poder con competencias distribuidas constitucionalmente para normar e implementar los asuntos que les corresponde. Ver: La descentralización en el Perú del siglo XXI: de la reforma institucional al desarrollo territorial. Volumen I. ILPES-CEPAL. Santiago de chile, 2003.
[2] Para más detalle, véase en la sección Documento de Trabajo, del Portal Web de la CEPLAN, el documento “Descentralización y Desarrollo”.
[3] Ver: Informe PCM (2011), Informe Principal p. 9 y 10.
[4] El informe PCM también destaca la transferencia de 12 proyectos de infraestructura hidráulica, maquinaria de los Ministerios de Agricultura (1669) y de Transporte y Comunicaciones (861); así como de activos de pesca artesanal del Ministerio de Educación.
[5] Véase PCM (2011), Informe Principal p. 9 y 10. Este plan se encuentra en trámite de aprobación. En el informe entregado se señala que será la hoja de ruta, buscando el fortalecimiento y consolidación de la gestión descentralizada, anotando luego la estructura de su contenido.
[6] El Informe PCM menciona también la entrega a diversas Municipalidades Provinciales las Sociedades de Beneficencia localizadas en su ámbito, a la fecha 55 de 102 programadas.
[7] Véase: Evaluación del proceso de descentralización. Informe anual periodo legislativo 2010-2011. Congreso de la Republica – Comisión de Descentralización, Regionalización, Gobierno Locales y Modernización de la Gestión del Estado.
[8] Véase la Resolución Ministerial (RM) 188-2008-PCM del 13 de junio de 2008.
[9] Las competencias compartidas son especialmente relevantes si se tiene en cuenta que “son aquellas en las que intervienen dos o más niveles de gobierno, que comparten fases sucesivas, de los procesos implicados. La ley indica la función específica y responsabilidad que corresponde a cada nivel”; conforme lo señala la Ley de Bases de la Descentralización Art. 13.2
[10] Se encuentran publicadas, matrices de delimitación de competencias y distribución de funciones para los sectores Trabajo (DS 002-2010-TR) y Transporte y Comunicaciones (DS 019-2011-MTC)
[11] Se tiene como referencia al 31 de mayo de 2011
[12] La data de referencia para el periodo 2006-2011 y con fecha de corte del 31 de marzo del 2011, está en el Informe de Sistematización Legislativa 01/2010-2011 del Departamento de Investigación y Documentación Parlamentaria (DIDP).
[13] Ver: Evaluación del proceso de descentralizaciónInforme anual periodo legislativo 2010-2011. Congreso de la Republica – Comisión de Descentralización, Regionalización, Gobierno Locales y Modernización de la Gestión del Estado, pág 20.

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